De Hugo Sahd
Desde 1999, la sociedad civil mexicana
pugna por la expedición de una ley general contra la desaparición
forzada de personas. Seis legislaturas han transitado por el Congreso de
la Unión desde entonces pero ninguna ha logrado concretar su demanda.
Entre 2012 y 2015, 34 iniciativas en el tema fueron presentadas ante el
Legislativo sin posibilidad de dictamen. Fue hasta el último día del
segundo periodo de sesiones ordinarias de la LXII Legislatura, que los
diputados aprobaron una reforma constitucional que posibilita la
promulgación de dicha norma. Angélica de la Peña, presidenta de la
Comisión de Derechos Humanos del Senado, comenta que faltó “voluntad
política” para privilegiar el tema. Explica, asimismo, que los “ritmos”
del Congreso no son siempre los mismos que los de la “exigibilidad” de
los grupos de víctimas, sobrevivientes o familiares
Hace 15 años que la sociedad civil en
México inició formalmente su exigencia de expedición de una ley general
contra la desaparición forzada de personas. Desde entonces, han
transitado por el Congreso de la Unión seis legislaturas. Ninguna ha
logrado concretar la demanda que, entre otras, permitiría homologar en
el nivel nacional el delito en cuestión.
Fue hasta el 30 de abril de 2015 -último
día del segundo periodo de sesiones ordinarias de la LXII Legislatura
del Congreso de la Unión-, que los diputados federales empezaron a trazar camino.
Aprobaron, por mayoría calificada (383 votos a favor, cero en contra y
cero abstenciones), la reforma constitucional que faculta al Poder
Legislativo para expedir leyes generales en materia de desaparición
forzada de personas, otras formas de privación de la vida contrarias a
la ley, tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes.
La aprobación del proyecto de decreto por
el que se reforma el Artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos abre la puerta
a la expedición de la ley general contra la desaparición forzada de
personas. No obstante, el camino para que ésta sea realidad es aún
largo. Para que la modificación constitucional entre en vigor deberá,
como siguiente paso, ser aprobada por la mayoría de las legislaturas
locales; posteriormente, se fijará un plazo de 180 días para que el
Congreso de la Unión legisle, ahora sí, en materia de la ley general
requerida.
Además de los plazos legislativos que
fija la norma mexicana, se tendrá que lidiar con la incertidumbre que
genera el contexto electoral en curso y que llegará a su clímax el
próximo 7 de junio. Durante la sesión legislativa que aprobó el proyecto
de dictamen en cuestión, Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara,
diputado por el Partido del Trabajo, manifestó: “No hay certeza sobre
hasta cuándo las legislaturas de los estados someterán a votación estas
reformas constitucionales. Menos ahora que está el proceso electoral.
Después estamos sujetos a presentación y discusión de aprobación de
leyes generales en la materia que estamos legislando y que,
evidentemente, aunque fijan un calendario para contar con estas leyes,
hay que decir que lo menos es que son demagogos. Imposible que en esos 6
meses se vaya a legislar”.
Nadin Reyes Maldonado, integrante del
Comité de Familiares de Detenidos-Desaparecidos Hasta Encontrarlos,
señala que desde 2010 las organizaciones agrupadas en la Campaña
Nacional Contra la Desaparición Forzada han exigido la expedición de una
ley general en la materia, sobre todo a raíz del incremento alarmante
de este tipo de flagelos. Empero, acota, al menos desde 1999 otros
comités de familiares de personas desaparecidas se han pronunciado al
respecto.
Falta de voluntad política
Entre 2012 y 2015, 34 iniciativas sobre
desaparición forzada de personas fueron presentadas en el Congreso de la
Unión: 22 en la Cámara de Diputados y 12 en la de Senadores. Cada una
fue turnada a trabajo de comisiones pero de ahí no ha pasó; su dictamen
nunca llegó.
Nueve de estas iniciativas, que implican
reformas a los códigos Penal Federal y de Procedimientos Penales o la
creación de una ley contra la desaparición forzada de personas, fueron
presentados por el Partido de Trabajo (PT); siete por el Partido de la
Revolución Democrática (PRD); seis por el Partido Revolucionario
Institucional (PRI); cinco por el Partido Acción Nacional (PAN), tres
por Movimiento Ciudadano; dos por el Partido Nueva Alianza (Panal); una
por el PRI, PAN y PRD en conjunto; y una más por la Presidencia de la
República.
Desde marzo de 2011, luego de su vista a
México, el Grupo de Trabajo de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU) sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias advirtió sobre
la “falta de una ley general que regule todos los aspectos de la
desaparición forzada”, por lo que entre sus recomendaciones conminó al
Estado mexicano a aprobar a la brevedad una norma con estas
características.
Sin embargo, el Estado mexicano no
procedió de inmediato tal cual se lo requirió la ONU. La demanda de ley
fue retomada, con sus respectivos matices, por el Ejecutivo federal a
raíz de la desaparición forzada de 43 estudiantes de la Escuela Normal
Rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa, ocurrida en Iguala, Guerrero, a
finales de septiembre de 2014.
Dos meses después de esta “atrocidad”
-como la nombra Santiago Corcuera Cabezut, integrante del Comité contra
la Desaparición Forzada de la ONU- Enrique Peña Nieto, presidente del
país, dio a conocer un decálogo de medidas que, se supone, contribuirían
a mejorar la seguridad, la justicia y el estado de derecho.
La octava de ellas refiere un conjunto de
acciones en el ámbito de los derechos humanos, tales como facultar al
Congreso de la Unión para expedir una ley de personas no localizadas y
desaparición forzada; fortalecer los procedimientos para que las
investigaciones de estos casos sean oportunas, exhaustivas e
imparciales; y crear el sistema nacional de búsqueda de personas no
localizadas así como el sistema nacional de información genética.
Con el objetivo de revisar los avances en
el desarrollo de la iniciativa de ley de personas no localizadas y
desaparición forzada que se desprende del decálogo presidencial, Miguel
Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación, y Arely Gómez González,
procuradora general de la República, sostuvieron una reunión, a mediados
de abril pasado, en la que enfatizaron en la necesidad de acelerar los
trabajos para que la iniciativa en cuestión sea enviada a la brevedad al
Congreso de la Unión.
Es en este contexto que el 30 de abril
pasado los diputados de la LXII Legislatura aprobaron la reforma
constitucional que faculta al Congreso para expedir leyes generales,
entre otras, en materia de desaparición forzada de personas.
Días antes, la sociedad civil había hecho
lo propio. Alrededor de 50 organizaciones de derechos humanos y de
familiares de víctimas presentaron también una iniciativa para reformar
los Artículos 19, 29 y 73 constitucionales encaminada a que el Poder
Legislativo pueda expedir leyes generales no sólo de desaparición
forzada y tortura, sino de todas aquellas conductas que el derecho
internacional obliga a tipificar como delitos, entre ellas las
ejecuciones sumarias, arbitrarias o extrajudiciales.
El derecho humano a no ser desaparecido
En el tema de la desaparición, explica
Samuel Kenny, coordinador de incidencia de la Fundación para la Justicia
y el Estado Democrático de Derecho, la propuesta ciudadana busca que en
el texto constitucional (Artículo 19) quede explícito el derecho humano
a no ser sometido a desaparición o desaparición forzada.
Angélica de la Peña Gómez, presidenta de
la Comisión de Derechos Humanos del Senado, presentó tres de las 34
iniciativas en materia de desaparición forzada que duermen en el
Congreso de la Unión: una para expedir una ley federal (febrero de
2014); otra para reformar los artículos 19, 20 y 73 constitucionales
(abril de 2014); una más para expedir una ley general (marzo de 2015).
—¿Qué impidió a la LXII Legislatura, de
la que usted formó parte, concretar la expedición de la ley general
contra la desaparición forzada de personas? –se le pregunta.
—La falta de voluntad política para privilegiar este tema como importante.
La militante del Partido de la Revolución
Democrática explica que los “ritmos” del Congreso no son siempre los
mismos que los de la “exigibilidad” de los grupos de víctimas,
sobrevivientes o familiares. Esto ocurre, dice, porque entre
legisladores no es fácil conciliar voluntades cuando se trata de
discutir un nuevo marco jurídico; así es que muchas de las reformas
propuestas se quedan simplemente en “buenas intenciones”.
Ley general, hacia la adecuada tipificación del delito
De acuerdo con información de Amnistía
Internacional México, el delito de desaparición forzada ha sido
tipificado a nivel federal y en 25 entidades del país. No obstante, como
explica Perseo Quiroz Rendón, su director ejecutivo, se trata de tipos
penales que, en su mayoría, presentan falencias respecto de lo que el
derecho internacional establece.
Tal es el caso, por ejemplo, de la
definición contenida en el Código Penal Federal que, como lo señala la
Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el caso de Rosendo
Radilla Pacheco -líder comunitario en Guerrero desaparecido por miembros
del Ejército Mexicano en 1974?, no contempla el hipotético de que el
delito sea cometido por particulares con apoyo, autorización o
aquiescencia del Estado, ni tampoco el de la negativa de reconocer la
privación de la libertad o de dar información sobre la suerte o el
paradero de la víctima.
Al ceñirse de alguna manera al modelo de
la legislación federal y al presentar penas disímiles, casi todas
tipificaciones locales están igualmente “mal hechas o tienen algún
defecto”, considera Santiago Corcuera Cabezut, integrante del Comité
contra la Desaparición Forzada de la ONU.
A decir del maestro en derecho por la
Universidad de Cambridge, tan sólo las legislaciones de Coahuila, Nuevo
León, Querétaro, Guerrero y Distrito Federal escapan a este criterio, es
decir, definen de manera adecuada el delito.
—¿Cuáles son las consecuencias de la mala tipificación del delito de desaparición forzada?
—El derecho penal es de aplicación
estricta, por lo que si la conducta está mal definida, el juez no puede
castigar a la persona que la comete. Entonces, se produce impunidad
?responde el exintegrante del Grupo de Trabajo sobre Desapariciones
Forzadas o Involuntarias de la ONU.
A decir de Corcuera Cabezut, la
importancia de la promulgación de la ley general contra la desaparición
forzada de personas radica prioritariamente en que ésta permitiría
homologar a nivel nacional dicho delito, obviamente bajo una correcta
tipificación, con lo que los errores cometidos por las entidades
federativas y sus congresos quedarían “subsanados de un solo golpe”.
A través de un posicionamiento fechado el
19 de abril de 2013 y respaldado por una centena de organizaciones no
gubernamentales nacionales e internacionales, integrantes de la Campaña
Nacional Contra la Desaparición Forzada señalan que para que la
tipificación sea adecuada debe corresponderse con los estándares
internacionales, en particular con la definición plasmada en la
Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra
las Desapariciones Forzadas: “se entenderá por desaparición forzada el
arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación
de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos
de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia
del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de
libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona
desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley”.
Deberá, asimismo, aludir explícitamente a
agentes del Estado, y no sólo a funcionarios públicos, con el objeto de
que contemple a cualquier jerarquía o rango dentro de la estructura
estatal; definir claramente las penas para quienes cometen desaparición
forzada y desaparición, delitos que en ningún caso deberán considerarse
como menores; puntualizar que el delito de desaparición forzada es de
naturaleza continua e imprescriptible; así como especificar que, bajo
ninguna circunstancia, los responsables de desaparición forzada podrán
protegerse en la jurisdicción militar.
Importancia de la declaración de ausencia
El artículo 21 de la Ley General de
Víctimas obliga a las entidades federativas a legislar en materia de
declaración de ausencia, figura jurídica que permite a las víctimas
indirectas de la desaparición ejercer de manera expedita los derechos
familiares del ausente.
A 2 años de la entrada en vigor de dicha
ley, sólo tres entidades han cumplido su encomienda. Se trata de
Coahuila, Querétaro y Nuevo León. Todas las demás “son unas holgazanas;
vergüenza les debería de dar”, señala Santiago Corcuera Cabezut.
Dada la importancia de la declaración de
ausencia, misma que garantiza el derecho de los familiares a acceder a
los bienes o recursos de la persona desaparecida y que los dependientes
económicos no queden en el desamparo, la propia Organización de Naciones
Unidas recomienda que la ley general la contemple.
Lo que debe contener la ley general
Desde hace 4 años, el Grupo de Trabajo de
las Naciones Unidas sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias
se pronunció porque las autoridades mexicanas aprueben una ley general
para regular todos los aspectos de la desaparición forzada.
Los expertos han esbozado con claridad el
contenido idóneo de la ley general que se pretende. En 2011, luego de
su visita a México, apuntaron que ésta debe definir la desaparición
forzada como un delito autónomo; crear, con la participación de los
familiares de las víctimas, un procedimiento específico de búsqueda de
personas desaparecidas; establecer un registro nacional de personas
desaparecidas forzosamente al que puedan acceder plenamente los
familiares, abogados, defensores de derechos humanos y cualquier otra
persona interesada; permitir la declaración de ausencia, y garantizar el
derecho de los familiares a la reparación integral.
Para los integrantes de la Campaña
Nacional Contra la Desaparición Forzada -quienes ya trabajan en la
redacción de una ley general para prevenir, sancionar y erradicar la
desaparición forzada de personas que retome el estándar internacional y
los consensos logrados desde la sociedad civil-, los temas que ésta debe
abordar son: definir la desaparición forzada y la desaparición cometida
por particulares; tipificar adecuadamente ambos delitos; contemplar la
instauración de una instancia encargada del resguardo de las muestras de
ADN de los familiares de las personas desaparecidas, y facultar la
creación de un registro público nacional de personas desaparecidas y
desaparecidas forzadamente, de un registro oficial de personas detenidas
y de un protocolo de búsqueda eficaz e inmediata.
La ley general deberá, además, contemplar
la figura de la coadyuvancia de los familiares o representantes en las
labores de investigación; contar con un apartado especial sobre la
declaración de ausencia, así como considerar la reparación integral del
daño.
Para Nadin Reyes Maldonado, integrante
del Comité de Familiares de Detenidos-Desaparecidos, la ley en cuestión
representa una deuda histórica de los gobernantes mexicanos para con las
familias de las personas desaparecidas en el país. Por ello, enfatiza,
ésta no debe hacerse “al vapor” ni con las “deficiencias” que
caracterizan a las diversas iniciativas que en el tema se han presentado
en el Congreso de la Unión.
Contrario a ello, señala la hija de
Edmundo Reyes Amaya (activista detenido-desaparecido en 2007 en un
operativo a cargo de policías de Oaxaca y elementos del Ejército
Mexicano, y que ha sido reivindicado como militante por el Ejército
Popular Revolucionario), la ley debe retomar los señalamientos y
valoraciones emitidos por los sistemas internacionales de protección de
los derechos humanos, por la sociedad civil mexicana y por las familias
de las víctimas.
En febrero pasado, México fue examinado
nuevamente por el Comité contra la Desaparición Forzada de la
Organización de Naciones Unidas. Como parte de sus observaciones
finales, éste pidió al Estado garantizar la participación de las
víctimas, las organizaciones de la sociedad civil y la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos en todo el proceso encaminado a la adopción de
esta ley.
Las autoridades del país aún están en
posibilidad de corregir, ya que, como lo manifiesta Nadin Reyes, hasta
ahora los legisladores que los han convocado a participar en actividades
relativas han sido tan sólo para legitimarse y no para incluir sus
planteamientos en las iniciativas. (contralinea)
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